Senado pode autorizar a venda de milhões de km² de áreas na beira de rios, lagos e praias

"Meu avô era jangadeiro, e lembro que na minha época [de criança] havia muitas jangadas. A vida na nossa reserva é baseada na pesca de pequena escala. Um terço das famílias do município de Canavieiras [30 mil habitantes] dependem direta ou indiretamente da pesca", conta.

No entanto, Carlos assiste com preocupação o Congresso Nacional se debruçar sobre legislações que alteram a titularidade de áreas de União — como a que ele vive — e o direito ao acesso livre às praias. A mais recente movimentação relevante foi a aprovação da PEC 39/11 na Câmara dos Deputados. O projeto acaba com os chamados terrenos de marinha, que se estendem pelos quase 7.500 quilômetros de costa brasileira, além do contorno das ilhas e das margens de rios e lagoas que sofrem influência das marés. 

A pesca artesanal faz parte da família de Carlos Alberto (à esquerda) há gerações / Arquivo pessoal/ Carlos Alberto

A pesca artesanal faz parte da família de Carlos Alberto (à esquerda) há gerações. Algumas dessas áreas já são ocupadas por empreendimentos e imóveis privados que têm uma espécie de concessão pública e pagam taxas de foro, ocupação e um laudêmio — tarifa que é paga ao proprietário do terreno em caso de venda do imóvel — para o governo. Outras abrangem comunidades tradicionais, como a de Carlos, ou são áreas de interesse público, como zonas portuárias e militares. E também há enormes áreas preservadas. 

A PEC, que agora tramita no Senado e está nas mãos do relator Flávio Bolsonaro (PL), prevê a transferência da titularidade desses terrenos para estados e municípios ou para proprietários privados em até dois anos após sua promulgação. Conforme apurou a Agência Pública, entre os principais interessados em fazer com que esses territórios se tornem propriedade privada estão o setor imobiliário, o de turismo e até mesmo o do jogo de azar. Desejam fazer seus empreendimentos com segurança jurídica e garantia da titularidade do terreno. 

A PEC 39/11 foi apresentada ainda em 2011, mas somente em 2015 foi para a Comissão de Justiça e Cidadania, onde passou a contar com a relatoria do deputado gaúcho Alceu Moreira, do MDB. Em seguida passou a ser analisada por uma Comissão Especial, que deu parecer favorável ao projeto em 2018. Desde então permaneceu na gaveta, apesar de alguns requerimentos nos anos seguintes para que a presidência da Câmara colocasse o projeto em pauta no plenário. 

No entanto, em 22 de fevereiro deste ano, a PEC foi repentinamente levada ao plenário pelo atual presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), no mesmo momento em que se discutia a liberação dos jogos de azar no Brasil. Não foi mera coincidência. Na ocasião foi amplamente noticiado que os defensores da liberação dos jogos viam, com a privatização desses terrenos de marinha, uma possibilidade de as atividades do setor em hotéis, resorts e cassinos no litoral. 

Essa motivação foi confirmada à Pública por pessoas que acompanharam de perto as articulações de bastidores. "Não tem lógica permanecer com a cobrança de laudêmio, é fora da realidade, uma subjetividade absurda", afirmou Lira na ocasião.

Para Carlos, trata-se de "mais uma ação institucional, do Legislativo, para mais uma vez tentar dilapidar o que é público e expropriar o território dos povos e comunidades tradicionais nesse país". Ele forma parte da resistência contra a medida junto com outras comunidades tradicionais, ambientalistas e especialistas de outras áreas, que enxergam um risco para a biodiversidade e para a criação de praias privadas, além de brechas para a grilagem de terras públicas. 

"Sem os peixes não existe pescador. Sem os territórios não existem os quilombolas. Sem a floresta amazônica não existem os indígenas nem as comunidades extrativistas. Sem o Pantanal não existe o pantaneiro, sem a caatinga não existe o catingueiro, sem o cerrado não tem o veredeiro. Então, quem defende esses ambientes é quem está nele e vê como uma ação fundamental de defesa da vida. Quando destroem a natureza, os territórios das comunidades tradicionais, a gente sente como se aquilo tivesse sido feito no próprio corpo da gente", diz Carlos, que também é coordenador da Comissão Nacional de Fortalecimento das Reservas Extrativistas Costeiras e Marinhas.

Para pescador artesanal e coordenador do CONFREM, PEC seria “mais uma ação institucional, do Legislativo, para expropriar o território dos povos e comunidades tradicionais” / Arquivo pessoal/ Carlos Alberto

Grilagem marinha

Os terrenos de marinha foram estabelecidos nos anos do Império para garantir a segurança da costa e são regulados pelo Decreto-lei 9.760, de 1946. A legislação determina que essas áreas possuem "uma profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio [maré alta] de 1831". Esses 33 metros foram fixados com base no alcance de um tiro de canhão, mas, hoje, a distância pode chegar a até 80 metros da maré alta em cidades litorâneas. 

Essas áreas — que não pertencem à Marinha, mas sim à União — estão sob responsabilidade da Secretaria de Patrimônio da União (SPU), vinculada ao Ministério da Economia. Cabe a esse órgão fazer as demarcações dos territórios inalienáveis da União e, nos casos dos terrenos de marinha, as medições das linhas a partir de plantas, mapas, documentos históricos, dados de ondas e marés. Para ocupá-las é preciso uma concessão pública e o pagamento anual de taxas de foro, ocupação ou laudêmio.

Essas taxas geraram uma arrecadação de R$ 613 milhões em 2021, segundo os dados do Tesouro Nacional consultados pela Pública. A cifra sobe para R$ 695 milhões quando somados dívidas, multas e juros arrecadados. Uma lei de 2015 obriga a União a repassar 20% desse montante para os municípios onde estão localizados esses imóveis. 

No caso de comunidades tradicionais, como a Resex de Canavieiras, os habitantes estão isentos de pagar qualquer tarifa e têm o direito ao uso desses territórios. Em áreas urbanas consolidadas, os proprietários possuem escritura, mas a propriedade do imóvel é compartilhada com a União. É necessário pagar uma taxa anual e 5% de laudêmio em caso de venda da propriedade.

Especialistas e ambientalistas consultados pela Pública reconhecem que as regras dos terrenos de marinha são muito antigas e defasadas e precisam de uma revisão. Já existe um projeto da SPU para repassar para os proprietários a titularidade completa dos imóveis na faixa litorânea, mediante o pagamento da parcela que corresponde à União. 

O problema maior é que, apesar da defasagem da legislação, os terrenos de marinha permitem que a União possua o controle sobre um território sensível, com imensas áreas preservadas na costa brasileira, o que pode ser especialmente estratégico em um momento de contenção de danos das emergências climáticas. O Ministério do Meio Ambiente considera toda a zona costeira e marinha como área prioritária para a conservação, uso sustentável e repartição dos benefícios da biodiversidade. 

Mapa da zona costeira e marinha do Brasil / Reprodução Ministério do Meio Ambiente

"Áreas de manguezais, apicuns, restingas, dunas, costão rochoso, as ilhas… Tudo isso são terrenos de marinha, e são zonas vulneráveis. Os manguezais e apicuns são chamados de ambientes de carbono azul e são imprescindíveis na questão climática. Uma das metas é, inclusive, restaurar esses ambientes", explica a ecóloga marinha Ana Paula Prates, do Instituto Talanoa, e conselheira da Liga das Mulheres pelo Oceano. "Existe um risco de acabar permitindo ainda mais o desmatamento dessas áreas."

Seu temor não é em vão. O texto aprovado da PEC 39/11 determina que sigam sob o domínio da União as unidades ambientais federais e as áreas não ocupadas. No entanto, o texto fala também que áreas devem passar "ao domínio dos ocupantes não inscritos, desde que a ocupação tenha ocorrido pelo menos cinco anos antes da data de publicação desta Emenda Constitucional e seja formalmente comprovada a boa-fé". São pessoas que não estão cadastradas na SPU e que poderiam reivindicar áreas ocupadas irregularmente. Esse trecho, segundo Prates, abre brecha para a grilagem. "Pra mim essa PEC é uma grilagem marinha. Uma forma de tomar posse dessas áreas da União."

No Pará, por exemplo, a Controladoria-Geral da União (CGU) apontou, em 2018, a falta de informação sobre os responsáveis pela ocupação de mais de 628 quilômetros quadrados de terrenos de marinha e acrescidos em 15 municípios, entre eles Belém. "A inconsistência destes dados impossibilita a identificação dos responsáveis por essas ocupações e impacta diretamente no recolhimento das receitas patrimoniais pertinentes", afirma o relatório. Na Amazônia, o risco é o de se intensificar a construção nas margens e praias de rios, em lugares que estão no radar da construção civil e do turismo, como Alter do Chão (Santarém)

Muitas áreas ainda nem sequer foram demarcadas como terrenos de marinha pela SPU e poderiam ser pleiteadas por grileiros. Segundo uma reportagem do portal Infoamazonia, o organismo calcula que uma área de 19 mil quilômetros de extensão, considerando os contornos da influência das marés, são passíveis de demarcação como terrenos de marinha. Outros 106 mil quilômetros ao longo de rios e lagos também poderiam ser demarcados. Entre 2018 e 2020, a grilagem na Amazônia aumentou 274% em Unidades de Conservação (UCs) de uso sustentável, como as Resex, segundo um estudo do Instituto Socioambiental (ISA). 

No caso de territórios de comunidades tradicionais, como no caso da Resex de Canavieiras, a titularidade deve ser passada de forma gratuita "no caso das áreas ocupadas por habitação de interesse social". Mas o pescador Carlos não vê a iniciativa com bons olhos. O fato de as terras pertencerem à União, diz, cria uma proteção à especulação imobiliária e à implantação de grandes projetos. A Resex, criada em 2006, “"segurança jurídica para os pescadores e diminuiu os conflitos no território", além de abrir as portas para políticas públicas mais efetivas voltadas para as 14 comunidades que formam a reserva, segundo conta ele. 

Os pescadores possuem o domínio sobre os territórios, podem construir casas e empreendimentos e passá-los para seus descendentes. Caso queiram se desfazer de seus imóveis e vendê-los, só é possível passar para outra família de pescadores. "Existe uma gestão do espaço, feito através de um conselho deliberativo, com representação da comunidade, dos órgãos públicos e de outros atores da região", explica.

O que vai acontecer caso a titularidade seja passada para os pescadores, como prevê a PEC? Carlos acredita que abrirá margem para o avanço de outros agentes privados e a pressão sobre o território. "Na verdade, o que eles estão fazendo com essa PEC é facilitar uma negociação desigual entre um megaempresário rico com comunidades tradicionais. O que parece ser uma coisa boa na verdade só está facilitando uma troca desigual", argumenta. 

"Sem os peixes não existe pescador", reflete Carlos / Arquivo pessoal/ Carlos Alberto

Ele afirma que há famílias de comunidades tradicionais em situações de extrema vulnerabilidade. "Antes da criação da Resex, já aconteceu de alguém chegar oferecendo R$ 200 mil por um terreno prometendo mudar a vida da família. E sabe o que acontece? As famílias pegam esse dinheiro e vão para as periferias das cidades", explica o pescador. "A pessoa que mora na beira da praia é uma trabalhadora e produtora de alimentos. Vai para a cidade e acaba nesse moinho de carne sem nenhuma preparação, e acaba caindo num processo de fragilidade econômica e de depressão, entende?" 

Praias privadas

Outro temor de Carlos e de outros especialistas ouvidos pela reportagem é que, em mãos privadas, a construção de resorts e condomínios de luxo acabe criando espaços de praia com restrição à circulação. A legislação reconhece as praias como "bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica".

Na prática não é bem assim. "Aqui no Nordeste já existem áreas de praias que, mesmo sendo públicas, o privado se apropriou e o pescador não pode encostar sua embarcação ou não tem um caminho para ter acesso à praia", explica Carlos.

A PEC 39/11 por si só não garante isso. O problema é que, paralelamente, tramita na Câmara o Projeto de Lei 4.444/21, de autoria do deputado Isnaldo Bulhões Jr. (MDB-AL). O PL, que passou a correr em regime de urgência em fevereiro deste ano, cria um programa de gestão do patrimônio imobiliário federal. Entre outros pontos, prevê que a União poderá destacar ou demarcar áreas de orlas e praias federais para defini-las como zona especial de uso turístico, limitada a 10% da faixa de areia natural de cada município, permitida a restrição de acesso de pessoas não autorizadas. 

São locais onde hotéis ou parques privados poderão ser construídos com autorização do Ministério do Turismo. O PL ainda não foi analisado pelo plenário, apesar do regime de urgência, e aguarda ser apreciado pelo relator, o deputado José Priante (MDB-PA). 

PEC permite a criação de praias privadas / Tânia Rêgo/ Agência Brasil

Alexandre Turra, professor do Departamento de Oceanografia Biológica da Universidade de São Paulo (USP), foi um dos responsáveis pelo parecer contrário à PEC 39/11. Ele afirma que tanto o projeto aprovado pela Câmara como o PL 4.444 podem, em primeiro lugar, ser entendidos como inconstitucionais. Isso porque, em seu artigo 225, a Constituição afirma que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".

Mas não só isso. Turra vê a PEC como uma forma de estelionato por conta da emergência climática, que vem elevando o nível dos mares e oceanos. "As pessoas pagarão por um terreno que, mais cedo ou mais tarde, será reclamado pelo mar", explica ele. 

De acordo com o relatório do Painel Intergovernamental sobre as Mudanças Climáticas da ONU, até 2100 o nível dos mares pode aumentar de 43 centímetros (no cenário mais otimista) a 1 metro (no mais pessimista). De acordo com o Serviço de Monitoramento do Meio Marinho, do programa Copernicus, vinculado à União Europeia, o nível dos oceanos está subindo 3,1 milímetros por ano atualmente. 

Prates afirma que as modificações no litoral brasileiro já estão acontecendo em lugares como Recife — uma das cidades que mais serão afetadas pelas mudanças climáticas no mundo, segundo a ONU  — e Atafona, município do Rio de Janeiro que já está sendo invadido pelo mar. "Não existe data para acontecer. Os efeitos já estão aí", afirma. 

Esse estelionato pode ganhar ainda outras dimensões, prossegue Turra. "Essas pessoas, que têm muito poder de pressão, vão pressionar estados e municípios para a realização de obras que combatam esse processo [de invasão das águas do mar]. Essas obras são muito caras e vão induzir o Estado a gastar muito dinheiro futuramente", argumenta. Ele vislumbra cidades com muros separando os imóveis da praia e uma economia que gira em torno do litoral "completamente devastada". 

Apesar de terem sido criados por uma questão de defesa nacional, Turra explica que os terrenos de marinha cumprem hoje uma função social e coletiva. "Ao invés de vender essas áreas, o Estado pode hoje simplesmente utilizar esse espaço que temos para acomodar o movimento das praias em direção ao continente", acrescenta.

Na contramão

O texto do relator Alceu Moreira foi aprovado em primeiro turno por 377 votos a 93. No segundo, o placar foi de 389 votos a favor e 91 contrários. A PEC tramita agora no Senado com o número 3/2022 e se encontra na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, nas mãos do relator Flávio Bolsonaro. 

Em entrevista à Pública, Moreira refutou ter recebido pressão de setores dos jogos de azar. No entanto, admitiu que o projeto busca alavancar investimentos privados na costa brasileira. "As áreas mais valorizadas estão margeando mares, rios e oceanos, mas como as pessoas não têm documento definitivo, estamos num processo de subocupação, atrofia do processo de urbanização. Áreas lindas e supervalorizadas em alguns casos são verdadeiros cortiços", afirma ele. "Com essa PEC, teremos um volume gigantesco de investimento, gerando emprego e renda para todos sem gerar mal", defende. 

Ele admite que reservas de pescadores, como a de Carlos, de fato poderão ter uma valorização imobiliária. Mas ele enxerga como um benefício que pescadores e outros habitantes de comunidades tradicionais passem a ter a titularidade dessas áreas. "Do contrário teríamos que dizer que temos um cidadão brasileiro que merece ser tutelado e não tem direito de vender o que é dele. Essa pessoa, que ficou ali 60 anos preservando, no dia em que tiver a escritura pública do imóvel, poderá ser considerado um cidadão brasileiro como qualquer outro", argumenta. 

Especulação imobiliária pode causar impactos ambientais, além dos sociais / Arquivo pessoal/ Carlos Alberto

Moreira admite também a probabilidade de que interesses privados avancem sobre comunidades tradicionais, como teme Carlos. "Certamente os investidores vão lá comprar a área dos pescadores para transformá-la. Isso é absolutamente verdade. Se a pessoa vai pegar uma área subvalorizada, porque está sendo ocupada por pescadores, primeiro, o pescador vai sair de lá com muito mais recursos e vai poder morar com sua família em um lugar muito mais qualificado. E o investidor terá que fazer seu investimento de acordo com o plano de urbanização da cidade", explica. 

Ele refuta o argumento de que a venda ou concessão dos terrenos de marinha são um risco ambiental. "É completamente infundado. Todas as áreas, independentemente de quem seja o proprietário, seja a União ou particular, são regidas pela mesma legislação ambiental. As regras que determinam a ocupação do solo estão em outra legislação, não estão nessa", afirma. "Todo mundo que defende área preservada quer ter, na verdade, um direito sobre a vida do outro", opina.

Para ele, um dos principais objetivos do projeto é acabar com a bitributação que incide hoje sobre proprietários de imóveis em terrenos de marinha, os quais, além de pagar as taxas da União, precisam arcar também com o IPTU municipal.

A votação dividiu mais uma vez a oposição de esquerda e membros do Centrão e do governo, como em outras matérias relacionadas à proteção do meio ambiente e dos povos tradicionais. "Esse texto não se trata da extinção deste tributo, mas se trata da possibilidade de privatização de terras de marinha, o que, na prática, são terras da União e, consequentemente, um ataque ambiental gigantesco, porque são áreas estratégicas do ponto de vista da preservação da vegetação costeira", afirmou a deputada Sâmia Bonfim (PSOL-SP). 

Por sua vez, o deputado Nilto Tatto (PT-SP) argumentou que o Brasil vai na contramão de países que estão reestatizando suas zonas costeiras para conter desastres ambientais. "O mar já vem crescendo e, portanto, em vários lugares já há impacto do crescimento do mar. Se nós abrirmos esses terrenos para a especulação imobiliária, que é quem está por trás pressionando a mudança, com a transferência desses terrenos para estados e municípios e para o setor privado, vão se intensificar as edificações e construções em áreas sensíveis", argumentou. 

Já a deputada Joenia Wapichana qualificou a PEC como "um desmonte da legislação ambiental, novamente colocando a situação do meio ambiente em risco".

Apesar de a PEC 39/11 não ser uma iniciativa do governo, o presidente Jair Bolsonaro e o ministro da Economia, Paulo Guedes, defendem a privatização de áreas públicas para estimular o investimento do setor de turismo. Bolsonaro publicamente já falou de transformar Angra dos Reis e outras regiões de costa em novas Cancúns, cidade mexicana com vários resorts. 

No entanto, técnicos do governo e da SPU enxergaram riscos na PEC aprovada pela Câmara. Além da possibilidade de grilagem de áreas públicas desocupadas, como foi mencionado por Prates, o Executivo acredita que o projeto vai gerar ainda mais insegurança jurídica para, por exemplo, empresas que operam terminais portuários privados. Com a aprovação da PEC, se veriam obrigadas a desembolsar cifras bilionárias pelas áreas que ocupam. "O problema é a velocidade de demarcação e a avaliação do valor do imóvel", explicou à Folha de S.Paulo o ex-secretário especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, Diogo Mac Cord, em abril deste ano. 

A secretaria, vinculada ao Ministério da Economia, começou então a elaborar uma proposta para contornar a PEC aprovada, automatizando o processo de privatização e concedendo desconto de 50% sobre o valor venal dos imóveis em terrenos de marinha. A Pública entrou em contato e enviou perguntas para o atual secretário, Pedro Maciel Capeluppi. Não houve respostas até o fechamento desta reportagem.